Aan: de Arrondissementsrechtbank 's-Hertogenbosch
Sector Bestuursrecht
Postbus 90125
5200 MA 's-Hertogenbosch
Datum: 21 februari 2000
Kenmerk: B 608421/668514
Bijlage(n): ---

Onderwerp:
beroepschrift boorvergunning Andel II, besluit min. van EZ, kenmerk WJZ/JZ99078199

Geachte griffier,

Bij besluit van 13 januari 2000 kenmerk WJZ/JZ99078199 heeft de Minister van Economische Zaken de bezwaren van het Overlegorgaan nationaal park de Biesbosch inzake de aan de Nederlandse Aardoliemaatschappij (NAM) verleende boorvergunning Andel II ongegrond verklaard. Verder heeft de minister de aanvankelijk verleende boorvergunning herroepen en een nieuwe vergunning afgegeven. Wij tekenen, op basis van het besluit genomen in de vergadering van het Overlegorgaan op 15 februari 2000, tegen beide beslissingen beroep aan op de navolgende gronden.

Algemeen

Wij vinden dat de besluitvorming van de Minister van EZ op een aantal punten onzorgvuldig is geweest.

Zo wordt gesteld dat wij commentaar hebben kunnen leveren op een kaart waar de Habitat- en Vogelrichtlijngebieden alsmede de voorgenomen boorlocaties van de NAM zijn ingetekend. Dit is onjuist. Bij brief van 6 april 1999 nr. WJZ/JZ99022614 is ons namens de minister medegedeeld dat hier sprake zou zijn van geheime bedrijfsgegevens van de NAM en dat daarom niet aan ons verzoek tot toezending van de kaart kon worden voldaan.

Uit informatie die inmiddels op 15 februari jl. op een informatieavond door de NAM naar buiten is gebracht, blijkt dat de beoogde mogelijke gasvelden in ieder geval onder het Nationaal Park De Biesbosch zijn gelegen. De formulering van de Minister op pagina 4 van de brief dat "de NAM vanuit tenminste één locatie in staat moet worden geacht te boren zonder dat dit op het eerste gezicht strijd oplevert met…de Habitat- en Vogelrichtlijn..", wekt echter de indruk dat het boren naar gas zich geheel buiten de Biesbosch zal afspelen. Daarbij wordt op pagina 4 van de voornoemde brief gesproken over "zou kunnen boren….. in ieder geval in het oosten en noorden van het vergunningsgebied", zijnde het Land van Heusden en Altena respectievelijk de Alblasserwaard. Proefboring aldaar blijkt echter gezien de ligging van het gasveld, onder de Biesbosch, niet aan de orde te zijn.

De minister stelt op pagina 4 van de brief "dat de exacte locatie nog niet bekend is, omdat NAM nog nader seismisch onderzoek wil gaan uitvoeren". Dit is niet juist, omdat bekend is dat de NAM reeds in de jaren '80 seismisch onderzoek in deze regio heeft uitgevoerd. Op de informatieavond op 15 februari jl. heeft ook de NAM medegedeeld dat de fase van seismisch onderzoek reeds heeft plaatsgevonden en dat het nu om een proefboring gaat. We nemen aan dat de informatie over het seismisch onderzoek bij de minister van EZ bekend moet zijn.

Verder heeft de minister ten onrechte volstaan met een "globale" toets aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn waar een meer indringende toets naar onze mening op zijn plaats zou zijn geweest. Wij komen hier nader op terug.

Gebied waarvoor de vergunning geldt

Bij de aanvraag om vergunning die de NAM nu heeft ingediend, is op een kaartje het gebied aangegeven waarop de aanvraag betrekking heeft. De vergunning is ook verleend voor het aldus aangevraagde gebied. Het nationaal park De Biesbosch valt hier onder. Naar onze mening heeft de minister dit gebied ten onrechte niet van de vergunning uitgezonderd.

In de Wet opsporing delfstoffen is weliswaar met zo veel woorden opgenomen dat er in Nederland slechts één gebied is waarvoor geen vergunning in de zin van deze wet kan worden verleend, te weten de Waddenzee, maar dat betekent ons inziens niet dat het niet mogelijk zou zijn om bij een concrete vergunningverlening andere gebieden bij voorbaat uit te zonderen.

Het gebied waarop de aanvraag betrekking heeft, is volgens de minister een "open"gebied, een gebied dus dat in de wet niet bij voorbaat is uitgesloten. De minister stelt nu dat de vergunning daarom alleen geweigerd kan worden op de limitatief in artikel 2b van de wet genoemde gronden. In deze bepaling worden de belangen van natuur of milieu inderdaad niet genoemd.

Maar wij hebben ook nooit gesteld dat de gehele vergunning geweigerd had moeten worden op gronden ontleend aan belangen van natuur en milieu. Daar verzet artikel 2b zich inderdaad tegen.

Gebiedsbeperkingen

Het gaat om de vraag of de wet het toelaat dat de minister een deel van het gebied dat in de aanvraag om vergunning is opgenomen, niet in de vergunning opneemt. Wij menen dat die mogelijkheid wel bestaat.

Indien het standpunt van de minister juist zou zijn, zou dit betekenen dat de aanvrager van een vergunning in wezen het gebied bepaalt waarop de vergunning uiteindelijk betrekking heeft. Tenminste, als hij er maar voor zorgt dat de boringsactiviteiten technisch en economisch goed kunnen plaatsvinden.

Deze visie staat op gespannen voet met artikel 3 lid 2 van de wet. Hier wordt immers voorgeschreven dat in de vergunning het gebied bepaald wordt waarop deze betrekking heeft. Dit is een bevoegdheid van de minister, niet een recht van de aanvrager.

Artikel 3 lid 4 bepaalt dat een vergunning voor koolwaterstoffen (aardgas en olie) ook onder andere beperkingen kan worden verleend, " indien deze gerechtvaardigd worden door…de veiligheid…de milieubescherming….".

Dit betekent dat aan een vergunning in ieder geval beperkingen kunnen worden gesteld op grond van milieubescherming of veiligheid.

De Biesbosch is een natuurgebied van (inter-)nationaal belang. De Biesbosch heeft de status van Nationaal Park, die gericht is op bescherming en ontwikkeling van natuur, de natuurgerichte recreatie, natuur educatie en wetenschappelijk onderzoek. De internationale status als Wetland (Conventie van Ramsar), de status als beschermd gebied op basis van de EU Vogelrichtlijn en als voorgesteld beschermd gebied op basis van de EU Habitatrichtlijn onderstrepen de belangen vanuit milieubescherming. Daarnaast is de Biesbosch kerngebied in de Ecologische Hoofdstructuur van Nederland (Structuurschema Groene Ruimte).

In de Biesbosch liggen eveneens een drietal waterbekkens die van belang zijn voor een belangrijk deel van de watervoorziening in zuidwest Nederland.

Wij zijn daarom van mening dat in de Biesbosch evidente aspecten met betrekking tot milieubescherming en veiligheid aan de orde zijn.

Uit de wetsgeschiedenis is niet af te leiden aan welke beperkingen bij de vergunningverlening gedacht moet worden. Het gaat in dat stadium nog niet om concrete boringsactiviteiten. Die komen pas in een later stadium aan bod als de vergunninghouder met een plan komt om een of meer boringen te verrichten.

Dus moeten beperkingen in de zin van artikel 3 lid 4 die verbonden worden aan de totale boorvergunning naar hun aard een algemeen karakter hebben. Zo'n beperking zou kunnen zijn dat bepaald wordt dat in een nader omschreven deel niet daadwerkelijk geboord mag worden. Maar dit deel blijft dan wel deel uitmaken van de vergunning als zodanig zodat het bijvoorbeeld niet aan een ander kan worden vergund.

Andere voorschriften

In artikel 4a is geregeld dat aan een vergunning voor koolwaterstoffen onder meer voorschriften kunnen worden verbonden, indien zij gerechtvaardigd worden door onder meer de milieubescherming en wederom veiligheid. Belangen van natuur en watervoorziening in brede zin vallen ons inziens daar zeker ook onder.

Als geconcludeerd zou moeten worden dat een beperking van het aangevraagde gebied niet mogelijk is op grond van milieubelangen dan kunnen op basis van deze bepaling zeker beperkingen worden gesteld aan het gebied waar uiteindelijk concrete boorlocaties kunnen worden aangewezen. Dit betekent ons inziens dat de minister deze bepaling had kunnen en mogen gebruiken om de Biesbosch te vrijwaren voor boringen.

Natuurbeschermingswet, Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

De minister stelt in haar besluit dat "te zijner tijd voor de boring een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet nodig zal zijn". Dit is onjuist, de Natuurbeschermingswet is op de Biesbosch namelijk niet van toepassing. Immers het gebied is niet aangewezen als beschermd natuurmonument in de zin van artikel 7 van deze wet. Het heeft evenmin de status van staatsnatuurmonument in de zin van artikel 21. Dit betekent dat er geen vergunning nodig is op grond van de Natuurbeschermingswet, zoals de minister veronderstelt.

Wel is de Biesbosch in 1996 aangewezen als Speciale beschermingszone in de zin van de Europese Vogelrichtlijn van 1979. Dan is ook de Habitatrichtlijn van 1992 automatisch van toepassing. Dit vloeit voort uit artikel 7 van laatstgenoemde richtlijn. Hierin is namelijk bepaald dat de verplichtingen uit artikel 6 leden 2, 3 en 4 in de plaats komen van de verplichtingen die op grond van artikel 4 van de Vogelrichtlijn gelden voor de SPA-gebieden.

Met name lid 3 is in deze van belang. Immers voor elk plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor zo'n gebied, rekening houdend met de instandhoudingdoelstellingen van dat gebied.

Verder kan slechts toestemming worden gegeven voor dat plan of project nadat de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast.

Het opsporen en zo mogelijk winnen van delfstoffen is een van de vormen van exploratie en exploitatie van het gebied de Biesbosch die op duidelijk gespannen voet staan met de waarden voor natuur/landschap alswel de watervoorziening. De Biesbosch is gebaat bij stabiliteit en rust.

De minister heeft nu een vergunning afgegeven zonder dat er zekerheid bestaat dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast. Daardoor heeft zij gehandeld in strijd met deze Europese regelgeving. Immers de consequentie van het besluit van de minister is dat voor boringen in het gebied waarvoor de vergunning geldt, toestemming kan worden verleend voor een concrete boorlocatie tenzij het milieubelang zich hiertegen verzet, terwijl de Richtlijn eist dat de zekerheid moet bestaan dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast.

Ons inziens heeft de minister hiermee in strijd met de richtlijn gehandeld. Het gaat niet aan om de afweging door te schuiven naar een Milieueffectrapportage voor concrete boorlocaties. Want dan gaat het niet meer om de principiële vraag van wel of niet boren maar om een onderzoek naar locatievarianten.

Rekening houdend met de Europese regelgeving had de minister dus minimaal het gebied dat als SPA- gebied in de zin van de Vogelrichtlijn is aangewezen, moeten en kunnen uitzonderen van deze vergunning.

Blijkens de formulering dat er "voor de zekerheid" en "globaal" getoetst is aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn twijfelt de minister kennelijk aan het van toepassing zijn van deze richtlijnen. Zo er al twijfel kan zijn over het van toepassing zijn van de Habitatrichtlijn is er geen twijfel mogelijk over het van toepassing zijn van de Vogelrichtlijn en daarmee op artikel 6 leden 2, 3 en 4.

De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat tenminste vanuit één locatie geboord kan worden "zonder dat dit op het eerste gezicht al strijd oplevert met voornoemde artikelen van de Habitat- en Vogelrichtlijn". Met name het gebruik van de term "op het eerste gezicht" geeft aan dat er geen serieuze afweging heeft plaatsgevonden. Wij vragen ons overigens af waaruit deze globale toetsing heeft bestaan. In het besluit van de minister wordt hierop niet nader ingegaan.

Artikel 6 Habitatrichtlijn

Zoals wij al aangaven is het uitgangspunt dat vooraf zekerheid moet bestaan over de consequenties van bepaalde plannen of projecten voordat hiervoor toestemming kan worden gegeven. Dit is een harde eis waaraan de minister voorbij is gegaan.

Pas als duidelijk is welke consequenties een plan of project heeft en als is gebleken dat er negatieve gevolgen aan het plan of project zijn verbonden, kan op grond van art. 6 lid 4 Habitatrichtlijn enkel toestemming verleend worden onder zeer stringente voorwaarden:


ontstentenis van alternatieve oplossingen

dwingende redenen van groot openbaar belang, waaronder ook belangen van sociale of economische aard kunnen worden gerekend

voldoende compenserende maatregelen.
Deze elementen zijn niet meegenomen bij de besluitvorming, althans het besluit biedt geen enkel aanknopingspunt voor het tegendeel

Op grond van het voorgaande concluderen wij het volgende:

1. De interpretatie die de minister heeft gegeven aan de Wet opsporing delfstoffen is ons inziens onjuist. Er is in de wet wel degelijk een basis voor beperkingen vanuit overwegingen van milieubescherming en veiligheid.

2. Als die interpretatie wel juist is, is de wet in deze situatie op onderdelen in strijd met de Europese regelgeving en dus moet deze regelgeving rechtstreeks worden toegepast.

3. Een correcte toepassing van deze regelgeving brengt met zich mee dat een boorvergunning slechts verleend kan worden als vooraf zekerheid bestaat dat zich geen negatieve effecten zullen voordoen.

4. De minister heeft ten onrechte volstaan met een globale toets aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in plaats van een volledige toets. Daarbij is niet aangegeven waaruit die toets bestaan heeft.

5. Op grond hiervan verzoekt het Overlegorgaan beide aan het begin van dit beroepschrift genoemde besluiten van de minister van economische zaken te vernietigen.

De voorzitter, J. Heijkoop

De secretaris, Ir. S. Middelkamp